PENANGGULANGAN KEMISKINAN DI INDONESIA

1. Sampai kira-kira 28 tahun lalu (1975) kemiskinan bukanlah topik bahasan seminar dan surat-surat kabar. Baik masyarakat maupun pemerintah “tabu” membahasnya. Pembangunan dianggap akan menghapuskan kemiskinan “dengan sendirinya”. Dan pakar ekonomi dengan analisis-analisisnya berdiri paling depan dalam barisan para pakar yang manganggap bahwa pertumbuhan ekonomi cukup mampu mengatasi segala masalah sosial ekonomi bangsa.

Selama periode 1976-1996 (20 tahun, Repelita II-V) angka kemiskinan Indonesia turun drastis dari 40% menjadi 11% yang dianggap cukup menjadi pembenaran bahwa pertumbuhan ekonomi rata-rata 7% par tahun dalam periode itu adalah faktor penentunya. Maka krismon 1997-98 yang kembali meningkatkan angka kemiskinan menjadi 24% tahun 1998 dengan mudah dijadikan alasan kuat lain bahwa memang pertumbuhan ekonomi “adalah segala-galanya”.

Kesimpulan saya, pakar ekonomi (teknokrat ekonomi) bukanlah pendukung kuat kebijakan dan program-program penanggulangan kemiskinan di Indonesia.

Economic science has produced mostly “universal” intellectuals. I think it is time for economists to start transforming themselves ^__ and to do it fast ^__ into more “specific”, humble intellectuals (Alejandro Sanz de Santamaria in Ekins and Max-Neef, 1992:20).

II.  Program Penanggulangan Kemiskinan bersasaran (targeted poverty alleviation) paling serius dalam sejarah bangsa Indonesia adalah program IDT di sepertiga desa di Indonesia, dan program Takesra/Kukesra di dua pertiga desa lainnya. Keduanya didasarkan atas Inpres 5/1993 dan Inpres 3/1996, yang pertama dengan anggaran dari APBN dan yang kedua dari APBN ditambah bantuan “konglomerat”. Program IDT maupun Takesra/Kukesra keduanya dilaksanakan melalui pendekatan kelompok sasaran antara 15-30 kepala keluarga dengan pemberian modal bergulir, yang pertama (IDT) sebagai hibah dan yang kedua sebagai pinjaman/kredit mikro.

Meskipun terkesan di masyarakat luas bahwa program IDT dan Takesra/Kukesra ini semuanya sudah “gagal total” karena tidak ada lagi dana segar yang disalurkan kepada penduduk miskin, dan sudah ada program-program penggantinya yaitu PPK (Program Pengembangan Kecamatan), tetapi penelitian kami sekaligus mengujicoba kuesioner dan Manual ESCAP di DIY membuktikan yang sebaliknya. Dana hibah program IDT di Karangawen, Gunungkidul, telah meningkatkan pendapatan penduduk miskin sebesar 97% selama 8 tahun (1994-2002). Meskipun dana IDT diberikan sebagai hibah pemerintah pusat kepada 123.000 pokmas di seluruh Indonesia, tetapi di Karangawen otomatis dijadikan model simpan pinjam yang kini telah berkembang 126%. Bukti dari lapangan ini menunjukkan bahwa rakyat / penduduk miskin tidak pernah memperlakukan dana IDT sebagai program belas kasihan (charity) tetapi benar-benar sebagai dana program pemberdayaan ekonomi rakyat yang mampu mengembangkan masyarakat desa yang mandiri dan percaya diri. Dalam kaitan ini saya sedih sekali dan sulit memahami arogansi pakar-pakar ekonomi dan sosial yang enggan pergi ke desa-desa dan selalu menolak hasil-hasil penelitian apapun yang menunjukkan rakyat/penduduk miskin bukan orang-orang bodoh, malas, sehingga hanya bisa maju dengan instruksi dari pemerintah atau orang-orang “pandai” dari luar. Dari kasus ini terbukti bahwa justru bukan rakyat/penduduk miskin yang bodoh/malas, tetapi para pakar ekonomi/sosial itulah sebenarnya yang malas/bodoh. Dalam pada itu aparat birokrasi yang berbicara lancar tentang segala program “taskin”, dalam kenyataan sering memperlihatkan kepedulian dan komitmen yang amat rendah terhadap kehidupan dan nasib penduduk miskin di daerahnya. Ada seorang bupati di Bengkulu yang tidak peduli pada anggota pokmas IDT yang telah ditipu pengusaha pemasok sapi setempat padahal 4 bulan sebelumnya sudah ada “laporan” masuk tentang hal itu di kantornya. Di Maluku seorang pejabat PMD kecamatan tidak berterima kasih tetapi malah mengeluh “tambah kerjaan” saat dikonfirmasi (1996) bahwa seluruh kota di propinsi, kabupaten/kota  di “IDT” kan. Faktor-faktor itulah yang secara keseluruhan mempersulit upaya penanggulangan kemiskinan bersasaran di Indonesia.

III.   Lokakarya kita 2 hari ini bagi sementara orang memang bertajuk kurang menarik, yaitu hanya membahas “aplikasi manual tentang penanggulangan kemiskinan bersasaran” (A Manual for Evaluating Targeted Poverty Alleviation Programmes), “lebih-lebih”  dengan bahasa Inggris. Namun karena telah ada putusan panitia penyelenggara bahwa pada hari kedua ini kita boleh penuh menggunakan bahasa Indonesia atau bagi saya bahasa Jawa di sana-sini, sebaiknya kita berusaha maksimal memanfaatkannya. Manual yang dimaksud dan kuisioner yang menyertainya telah saya terapkan (diujicobakan) di 5 kabupaten/kota di propinsi DIY mulai September 2002–Januari 2003 dan sebagian hasilnya saya laporkan dalam makalah  dengan bahasa Inggris yang “bopeng-bopeng”.

Tiga kritik utama saya terhadap manual ini adalah: Pertama, pendekatannya masih kurang cocok dengan kondisi sosial-ekonomi-budaya riil Indonesia yang masih bersifat dualistik, yaitu masih adanya perbedaan besar antara sektor modern-industrial dan sektor tradisional perdesaan (ekonomi rakyat). Kedua, pendekatan terhadap responden/peserta program penanggulangan kemiskinan bersasaran (PKB) sangat individual/perorangan, padahal dalam kenyataan di semua program PKB peranan kelompok masyarakat (Pokmas) sangat besar. Ketiga, pada bidang usaha/kegiatan ekonomi diasumsikan adanya pemisahan yang jelas/tegas antara kegiatan ekonomi rumah tangga sehari-hari dengan usaha/bisnis termasuk dalam pembukuannya. Namun harus diakui bahwa manual ini benar-benar sangat bermanfaat dan menggugah kita di Indonesia yang selama ini belum pernah membuat upaya-upaya seperti ini, yaitu mengadakan evaluasi secara kuantitatif dampak program (sosial/ekonomi) PKB.

Memang kita sudah sering berbicara tentang MONEV (Monitoring and Evaluation) tetapi belum pernah mengukur secara kuantitatif dampak program-program ini pada tingkat rumah tangga (household), lebih-lebih pada tingkat pemanfaat langsung (beneficiary) dan juga pada tingkat Pokmas beranggotakan 15-30 orang. Jadi yang sering terjadi, meskipun kita sering megadakan MONEV di berbagai daerah kabupaten/kota atau propinsi, namun laporannya selalu bersifat non kuantitatif, yaitu, baik, sedang, kurang, dan sebagainya, dan tidak pernah dapat menunjukkan berapa persen pendapatan penduduk/penerima manfaat telah meningkat sebagai hasil dari program tertentu dan berapa persen penduduk miskin telah menjadi tidak miskin lagi per desa, per kabupaten, dan per propinsi. Satu dua propinsi seperti DIY dan Bali melaporkan berhasil melaksanakan program IDT, tetapi tidak ada laporan secara kuantitatif berapa ribu orang telah dibebaskan dari kemiskinannya selama 8-9 tahun program IDT, dan berapa persen kenaikan pendapatan mereka yang telah tidak miskin lagi.

Dampak negatif belum adanya evaluasi kuantitatif ini sangat jelas yaitu pemerintah tidak pernah  mampu untuk mempertajam program-progam PKB, yaitu di daerah-daerah mana saja program-program perlu dikendorkan karena masyarakat/ ekonomi rakyat sudah dapat mandiri/diberdayakan, dan di daerah mana saja program-program masih perlu ditingkatkan berdasar dan mengambil pelajaran dari pelaksanaan program-program serupa di daerah yang telah berhasil seperti DIY dan Bali tersebut. “Studi banding” dalam arti sebenarnya jarang dilakukan pejabat, bahkan jika mereka bertemu dalam konperensi nasional/regional pun yang mereka tukar pendapatkan bukan upaya-upaya konkrit melaksanakan program-program yang baik tetapi sekedar omong-omong “kagum-mengagumi” praktek-praktek tertentu tanpa tindak lanjut perincian program-program yang dikagumi sebagai program-program yang berhasil.

Maka Manual ESCAP ini dengan penyempurnaan-penyempurnaan kita dan penyesuaian tertentu pada budaya nasional/regional kita di Indonesia dapat menjadi titik awal metode ilmiah evaluasi (dan monitoring) macam-macam PKB kita seperti yang kini kita laksanakan, yaitu PPK. PPK yang merupakan peningkatan program IDT dalam perhitungan kita baru dapat meningkatkan pendapatan sebessar 11% dibanding 97% pada program IDT (pada tingkat rumah tangga/household), meskipun pada tingkat pemanfaat (beneficiaries) sebesar 63,2%, lebih tinggi dibanding IDT yang 35,4%.

Akhirnya kami ucapkan terima kasih kepaa UN-ESCAP yang telah memberikan kepercayaan untuk mengujicobakan manual ini di Yogyakarta, tempat kedudukan kami. Seandainya lokakarya ini dapat dilaksanakan di Yogyakarta tentu dapat lebih menarik lagi bagi para peserta yang kemudian dapat mengadakan pembicaraan “tatap muka” langsung dengan orang-orang anggota pokmas yang telah naik tingkat dari miskin menjadi tidak miskin lagi. Mudah-mudahan pemerintah Indonesia dapat benar-benar tergugah untuk melaksanakan evaluasi-evaluasi kuantitatif seperti ini di semua daerah dan hasil-hasilnya ditindaklanjuti setiap tahun dalam bentuk penajaman program-program penanggulangan kemiskinan bersasaran.